Mercantilização do carbono: solução ou ilusão?

O sistema legal ambiental atravessa uma transformação profunda. Durante décadas, assentou sobretudo num modelo clássico de command and control, no qual o Estado define o que é permitido, impõe licenciamentos, fiscaliza e sanciona os infratores. É a lógica do polícia ambiental: proibir, vigiar e punir. Este modelo produziu resultados importantes. No entanto, revelou, também, algumas limitações: custos de fiscalização elevados, rigidez na adaptação a novas realidades e, sobretudo, uma relação tensa entre regulador e regulado.

Nas últimas décadas, emergiu uma nova e diferente tendência: os instrumentos de incentivo e consenso. Em vez de proibir, o Estado cria condições para que os agentes económicos escolham comportamentos mais sustentáveis. São exemplos disso a fiscalidade verde (taxas sobre o carbono, benefícios para energias renováveis), as green bonds e a taxonomia europeia de investimentos sustentáveis (que define critérios para classificar atividades como ambientalmente responsáveis). Todavia, cremos que o exemplo que melhor ilustra esta transformação são os mercados de carbono, através dos quais o direito de poluir se transforma numa mercadoria transacionável.

A lógica económica é apelativa. As emissões de gases com efeito de estufa (GEE) representam uma externalidade negativa clássica, sendo que quem polui não paga o custo que impõe à sociedade. A solução proposta passa por internalizar esse custo (emissão de CO₂), incentivando os agentes económicos a reduzir emissões ou a pagar a quem o faça por elas.

Dentro dos mercados de carbono, existem, no essencial, dois grandes modelos. Por um lado, os mercados obrigatórios, que se caracterizam pela fixação (legal) de um limite máximo de emissões (cap) e pela possibilidade de transação de licenças entre operadores (trade), como é o caso do Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia (CELE), que se aplica às instalações de geração de energia e calor, às indústrias com utilização intensiva de energia (refinarias, siderurgia, cimento, vidro, cerâmica, papel, alumínio) e à aviação intraeuropeia, as quais representam, no seu conjunto, cerca de 40% das emissões totais de GEE da UE. Os mercados voluntários (de que é bom exemplo, o mercado de carbono português, criado em 2024), por sua vez, funcionam, como resulta da sua própria denominação, por vontade própria dos agentes económicos (portanto, sem imposição legal), que compram créditos de carbono para compensar as suas emissões, tipicamente como parte de estratégias de responsabilidade corporativa ou compromissos de net zero. É neste segundo modelo que se concentram as maiores promessas, assim como as maiores controvérsias.

Os defensores dos mercados voluntários de carbono apresentam, a seu favor, um vasto conjunto de argumentos. Desde logo, que estes mercados permitem financiar projetos de conservação florestal, energia limpa e tecnologias de remoção de carbono em regiões que, de outra forma, não teriam acesso a esse capital e com enorme impacto local nessas comunidades (e na respetiva economia), como é o caso do projeto “Rai Matak”, em Timor Leste. Adicionalmente, os mercados voluntários de carbono incentivam a inovação e criam pressão reputacional sobre os agentes económicos para assumirem compromissos públicos de descarbonização. Paralelamente, por serem voluntários, permitem aos agentes económicos ir além do que a lei exige, complementando, dessa forma, os esforços de redução de emissões.

Não obstante as virtudes que os mercados de carbono apresentam (e que, para que não haja dúvidas, são inegáveis), a verdade é que apresentam algumas fragilidades, as quais, aliás, foram reveladas por dois episódios recentes. Em janeiro de 2023, uma investigação de um sindicato jornalístico, composto, entre outros, pelo The Guardian, concluiu que mais de 90% dos créditos florestais certificados pela Verra — a maior certificadora mundial — eram “créditos fantasma”, com cenários de desflorestação inflacionados, em alguns casos, em cerca de 400%. Na mesma linha, em outubro de 2024, Kenneth Newcombe, antigo CEO da CQC Impact Investors e ex-membro do conselho de administração da Verra, foi criminalmente acusado, nos EUA, de manipular dados relativos a projetos de distribuição de fogões eficientes em África e na Ásia. A empresa alegava que estes fogões reduziam o consumo de lenha e, por conseguinte, as emissões de CO₂, contudo, os dados relativos às emissões terão sido inflacionados para obter, indevidamente, créditos de carbono.

A partir destes dois episódios, podemos identificar algumas fragilidades estruturais dos mercados voluntários de carbono: a facilidade com que os dados podem ser manipulados/inflacionados, o facto de os auditores/certificadores dos créditos serem remunerados pelos próprios promotores dos projetos, criando um potencial conflito de interesses e a assimetria de informação entre quem vende e quem compra créditos. A tudo isto acresce a dificuldade em demonstrar a adicionalidade do projeto, isto é, que a redução só aconteceu porque foi financiada pelo crédito. Na prática, são fragilidades que podem transformar os mercados voluntários num veículo de greenwashing.

Para além do referido, há também questões de justiça que merecem reflexão. Muitos projetos de compensação localizam-se no hemisfério sul e são financiados por agentes económicos do hemisfério norte. Comunidades locais ficam sujeitas a restrições no uso da terra para que multinacionais possam anunciar neutralidade carbónica. É legítimo, então, perguntar: para quem funcionam, afinal, estes mercados?

Não obstante, talvez a questão mais heterodoxa seja esta: pode a natureza ser tratada como uma commodity? Os mercados de carbono pressupõem que uma tonelada de CO₂ evitada numa qualquer floresta da América do Sul ou no Sudoeste Asiático equivale a uma tonelada emitida numa qualquer metrópole do hemisfério norte. Contudo, os ecossistemas não são fungíveis. Na verdade, uma floresta tropical milenar não é substituível por uma plantação industrial. Ao transformar a biosfera num balanço contabilístico, corre-se o risco de perder de vista aquilo que, por definição, não tem preço.

Nada disto significa que os mercados de carbono devam ser abandonados. Significa, sim, que devem ser aperfeiçoados. Desde logo, que deve ser assegurada integridade, no sentido de que os créditos representam, efetivamente, reduções reais, governança independente e transparência. E, sobretudo, deve-se recusar a ilusão de que compensar equivale a descarbonizar. O verdadeiro teste a estes mercados não é apenas técnico ou económico, mas, também e sobretudo, ético. Não basta perguntar se funcionam. É preciso perguntar: a que custo e para quem?