Margarida Matos Rosa, conjugando a sua licenciatura de Economia com o mestrado de Policy, escolheu prosseguir a fascinante área de Regulação após a Grande Recessão de 2008. Dado o cariz financeiro da crise, o desenvolvimento e revisão da Regulação (sobretudo do setor bancário) consideraram-se fundamentais para a estabilidade do sistema económico.Na seguinte entrevista, questionamos a ex-Presidente da Autoridade da Concorrência sobre a importância e o modus operandi desta área intrigante e, talvez à primeira vista, intuitivamente paradoxal: a proteção da liberdade de concorrência através de regulação.

Seria possível desenhar-nos o seu percurso, desde o ingresso na faculdade até à sua atividade profissional atual? 

Iniciei o meu percurso académico com a licenciatura em Economia na Universidade Católica de Louvain, na Bélgica e o mestrado na Universidade de Princeton, nos EUA, em Policy, conjugando esta mesma área com a económica. 

Iniciei-me no mercado de trabalho na área financeira, no Paribas, em Macroeconomic Research, departamento que realizava análises e projeções macroeconómicas para países de todo o mundo e, no meu caso particular, a Zona Euro. Isto em 1998, ano em que estávamos prestes a lançar a moeda única na Zona Euro (ZE). Continuando, o banco onde me encontrava dedicava muita atenção ao Euro e às economias que iam fazer parte da ZE, já que este iria realizar a primeira emissão de obrigações em Euros. Foi um momento excepcional, um dos trabalhos mais interessantes que fiz, e com a sorte de o fazer logo no início de carreira.

Este banco cresceu, tornando-se o BNP Paribas e eu passei à área de Gestão de Ativos, onde realizamos toda a análise de Gestão de Investimento, em especial de Fundos.

Continuando na área financeira, passei pelo Santander e pela UBS, e quando se deu a crise financeira de 2008, entrei na área da Regulação, encontrando-me na CMVM. A regulação era uma área que estava em crescimento acentuado dada a crise financeira, bem como a necessidade de revisão da regulação dos mercados (como também dos bancos). Daí ter enveredado pela área, onde tive a oportunidade de estar num período muito interessante, mas também muito exigente. Permaneci na CMVM até 2016.

No mesmo ano, entrei na Autoridade da Concorrência, como Presidente, tendo sido esta uma experiência fantástica enquanto economista, porque implica ter de estar atenta a todos os setores da economia, desde a área financeira até às telecomunicações, passando pela área da saúde, distribuição de retalho e transmissão de energia, como meros exemplos. Para um economista é uma instituição bastante interessante dada a abrangência de setores.

Atualmente, já não me encontro em funções na Autoridade da Concorrência, mas a Economia continua a ser a minha disciplina favorita, incluindo a macroeconomia, microeconomia e economia comportamental. 

Para os estudantes que pouco contacto tiveram com o mundo empresarial, seria possível explicar-nos em termos gerais em que consiste a sua atividade profissional? 

Referindo-me à minha atividade na Autoridade da Concorrência, a mesma significa olhar para a economia e para os seus setores como um espaço onde todos devem competir com mérito. Isto significa que quando as empresas não competem pelo mérito e decidem entre si combinar preços ou repartir mercados, estão a infringir a lei. Isto significa que já não estão a competir pelo mérito, logo já não existe uma competição pelo melhor preço, ou pela melhor qualidade, ou por mais inovação. Isso prejudica os consumidores, como também as empresas que cumprem as regras e que querem competir pelo mérito. Estar nesta entidade significa olhar para a economia, detetar estes comportamentos em diferentes setores, investigar indícios desses comportamentos ilegais no mercado e, se existirem provas suficientes sobre tal, sancioná-los. Por outro lado, existem duas outras áreas igualmente importantes: a análise de concentrações, área de bastante interesse para quem termina o mestrado em economia, que implica olhar para situações de concentração ou de fusão, e verificar se essa operação de concentração no mercado é muito gravosa para os consumidores ou não. Na realidade, quando há duas empresas que se fundem, mas que não têm uma grande quota de mercado, a operação tipicamente não é susceptível de criar uma pressão sobre os preços muito importante; já quando há duas empresas que são líderes no mercado e que se fundem, aí sim, pode haver um prejuízo para o consumidor bastante grande porque deixa de ter alternativas, pelo menos entre as principais. O trabalho da Autoridade da Concorrência consiste em olhar para o efeito no mercado que resulta da operação de concentração, e quando este é suficientemente negativo para os consumidores a autoridade pode impor “remédios” ou compromissos, inclusive proibir a operação a essas duas empresas para que elas não fiquem com uma posição tão concentrada no mercado. Tipicamente, das sessenta operações que temos na autoridade por ano, são muito poucas aquelas que obrigam a uma análise mais aprofundada e que levam eventualmente a remédios ou a uma proibição. Mas quando há uma operação que suscita dúvidas, é aplicada análise microeconómica avançada, por vezes também modelos econométricos, que ajudam a determinar o efeito da operação nos consumidores e assim ajudam a Autoridade a tomar a melhor decisão.

A terceira área, e não menos importante, é a área da promoção da concorrência. É uma área que, através de uma análise concorrencial de vários setores da economia, deteta barreiras legislativas ou estruturais que levem a que haja menos dinâmica concorrencial, ou menos mobilidade dos consumidores, em determinado mercado. Muitas vezes estas barreiras surgem, ainda que inadvertidamente, por via legislativa. Por essa razão, a Autoridade da Concorrência fez um vasto trabalho nos últimos anos de promoção da concorrência nos mercados da energia e das telecomunicações, para dar dois exemplos de setores com peso no orçamento familiar. Este trabalho abrange também outras áreas como as concessões, a hemodiálise, a educação. 

Porque é que a questão da mobilidade nos serviços, incluindo digitais, é importante? Porque quando há reduzida mobilidade, os clientes estão cativos, e assim tende a haver menos disciplina concorrencial entre as empresas. 

A promoção da concorrência abarca todos os sectores e é um trabalho muito importante que nunca termina. O intuito desta área é criar maior liberdade de estabelecimento por parte das empresas e maiores oportunidades para todos os cidadãos. Não obstante, há setores com barreiras que se justificam, como o setor da saúde, ou o setor financeiro. Muitas delas existem para proteger o consumidor.

Porém existem outras barreiras que poderiam porventura ser aligeiradas ou tornadas mais proporcionais, por exemplo nas profissões reguladas. Em Portugal como noutros países, quando as barreiras são demasiado elevadas e não necessariamente justificadas pelo interesse público, tal pode criar situações de parca oportunidade de reconversão profissional. Imaginem-se situações em que para se mudar de área profissional, o que cada vez é mais habitual ao longo da vida, se tem de retroceder vários anos e elaborar todo um novo percurso universitário. Convém analisar se estas situações são justificadas ou não. Se não forem, é interessante remover tais barreiras de modo a possibilitar uma maior reconversão profissional, uma maior mobilidade profissional. Especialmente quando há setores que enfrentam dificuldades, ou quando a taxa de desemprego é maior.

Qual é o papel da Autoridade da Concorrência como promotor do bem-estar público? 

O foco da missão da Autoridade é no bem-estar do consumidor. O consumidor, seja ele pessoa ou empresa, consegue obter maior bem-estar através de uma diminuição de preço do produto ou do serviço que consome, ou de um aumento da qualidade do mesmo produto ou serviço, ou ainda de maior inovação, também nesse produto ou serviço. E, portanto, o foco da atividade que eu referi há pouco, a investigação de práticas anti-concorrenciais, a análise de concentrações ou a análise de barreiras que existam na economia, tem como objetivo subjacente proporcionar maior bem-estar ao consumidor. Essa é a missão da autoridade da concorrência.

Que métodos utiliza a Autoridade da Concorrência para detetar Práticas Anti-concorrenciais, quer seja no mercado (cartéis tradicionais), quer seja nos processos de Procuração Pública?

A Autoridade tem várias maneiras de detetar práticas anti-concorrenciais. Desde logo, a primeira, é a observação da economia pela própria autoridade, através do seu conhecimento dos mercados, através de informação que consegue recolher. Mas também tem outra via muito importante, que são as queixas que chegam à Autoridade da Concorrência, de consumidores ou de outras empresas que por vezes sentem que a dinâmica concorrencial não está a acontecer de maneira natural. Essas denúncias são importantes. As denúncias por vezes são queixas bem estruturadas, por vezes desabafos, mas podem sinalizar que há em determinado mercado problemas que a Autoridade deve investigar. Também há outras maneiras de investigar. Por exemplo, nos mercados digitais, onde a autoridade da concorrência consegue recolher muita informação através de técnicas como web scraping. Juntando esta análise a outras queixas que possam ter chegado, a Autoridade pode corroborar essas queixas. Depois, há também outro meio de investigar, esse mais completo ainda, que é por via dos pedidos de clemência. Um pedido de clemência é quando uma empresa, que detetou que teve um comportamento ilegal e que participou num cartel durante algum tempo, vem pedir à Autoridade da Concorrência imunidade contra uma sanção, mas em troca traz prova cabal desse comportamento ilegal, e prova que envolva não só a si própria, mas também a outros concorrentes. Isso permite à autoridade da concorrência investigar casos que de outra maneira se calhar nunca teria conhecimento. É importante esclarecer também o seguinte: a Autoridade só pode investigar através de buscas nas empresas, quando tem um mandado judicial para o fazer. E para ter um mandado judicial para o fazer precisa de prova muito forte, ou seja, não pode investigar só porque lhe apetece: só investiga quando realmente tem prova suficientemente forte que leve um juiz a dar-lhe um mandado para fazer essas buscas. Mas os pedidos de clemência são muito importantes para isso, porque em troca do perdão da sanção, a empresa no fundo confessa a prática que fez e traz à Autoridade prova para investigar toda a prática ilegal também junto das outras empresas. 

Estes são os principais meios de investigação. 

Relativamente à contratação pública, existe também outro modo muito eficaz de investigar e que ajuda a consubstanciar queixas. Trata-se de uma análise feita à base de dados gerida pelo IMPIC e que é o Portal Base. Esta base de dados inclui grande parte da contratação pública em Portugal desde 2008 e a Autoridade, através de análise econométrica e estatística, consegue detetar padrões suspeitos entre determinadas empresas num determinado setor em vários procedimentos concursais. E esta é uma ferramenta muito importante; de facto a Autoridade já concluiu várias investigações no âmbito da contratação pública que lhe chegaram num primeiro momento por via de queixas de entidades públicas que suspeitavam de algum tipo de concertação entre empresas. Num segundo momento analisou-se informação constante do Portal Base, verificando-se que de facto naquele procedimento concursal havia um padrão suspeito que se replicava em vários outros concursos. Perante as suspeitas, e com esses elementos bastante fortes, investigou-se e detetaram-se alguns cartéis. Por exemplo no caso do setor da vigilância e segurança em que foi investigado um cartel entre oito empresas. Outro exemplo mais recente que foi o do cartel entre empresas fornecedoras de cabos para transmissão de energia elétrica de alta tensão. 

Olhar para a economia e para os seus setores como um espaço onde todos devem competir com mérito

Em que consiste o Programa de Clemência da Autoridade da Concorrência? Poderemos afirmar que é um caso de sucesso? 

É certamente um programa muito importante para a atividade das Autoridades de Concorrência, em Portugal como em grande parte do mundo. O programa de clemência existe nos mesmos moldes em toda a União Europeia e nos países da OCDE tem padrões muito semelhantes. De facto, há cartéis que se não fosse o programa de clemência, não teriam sido detetados. Mas o incentivo para uma empresa pedir para aderir ao programa de clemência só funciona se houver um elemento dissuasor, ou seja, uma autoridade de concorrência atuante, eficaz, que leve a que as empresas pensem que o risco de ser detetado é de tal maneira elevado que vale a pena ir à autoridade de concorrência confessar e pedir clemência, pedir o perdão da sanção em troca de informação. Se as empresas não acharem que há uma probabilidade razoável de serem detetadas nas infrações à lei da concorrência, não terão incentivo a pedir clemência. E, portanto, é preciso que a autoridade, antes de mais, seja muito forte na sua investigação própria, ou ex officio, como se costuma dizer. Relativamente à evolução dos pedidos de clemência, no passado a autoridade tinha uma média de um ou dois pedidos de clemência por ano. No ano passado tivemos nove pedidos de clemência, um dos números mais elevados na EU, o que significa que as empresas já acham que há uma probabilidade elevada de ser detetado esse comportamento ilegal, e por isso é que querem ser as primeiras a confessar. Isso é importante ter presente: só a primeira empresa a confessar é que tem perdão total. Se vierem outras a seguir podem ter um perdão, mas não é total, só pode ir até 50%, e para isso acontecer as empresas têm que trazer informação adicional àquela que já foi trazida pelo primeiro requerente de clemência. O raciocínio habitual de uma empresa que se vê envolvida num cartel é o seguinte: se for detetada pela Autoridade, a sanção pode ir até 10% do volume de negócios, de acordo com a lei da concorrência. Volume de negócios é muito diferente de lucro, é um valor muito superior. Por isso pode ser racional confessar e obter um perdão da sanção. Quanto mais elevada for a probabilidade de ser detetada, maior o incentivo financeiro a confessar em primeiro lugar. 

Segundo os dados reportados pelo Banco de Portugal, a Taxa de Inflação homóloga do dia 10 de fevereiro centrava-se nos 8,6%. Que fatores/causas acredita que explicam esta tendência? Qual o papel da Política da Concorrência neste processo inflacionista? 

Há causas do lado da oferta bem como do lado da procura.

Do lado da oferta, tivemos, por um lado, um efeito pós-pandémico que causou disrupção de cadeias de abastecimento, que ainda não estão a funcionar a 100%; tivemos a guerra, que continua, e que causou também bastante disrupção na energia. Foi aqui que vimos a primeira vaga de inflação a acontecer, em setembro/outubro de 2021; e depois mais tarde também em alguns bens alimentares, como por exemplo, óleos de origem vegetal e outros tipos de sementes e fertilizantes. Esse choque na oferta propagou-se pela economia toda, porque todas as empresas precisam de energia e tendo aumentado o custo de energia, essas empresas sentiram o aumento dos seus custos.

Depois, houve também um certo choque de procura, na medida em que, durante os anos de confinamento, essencialmente entre 2020 e 2022, as famílias a nível mundial, Portugal incluído, acumularam alguma poupança. Assim que acabaram os confinamentos e que a situação pandémica melhorou, houve um certo aumento do consumo e, portanto, um choque do lado da procura em muitos bens e serviços. Isso também fez com que houvesse pressão do lado dos preços. Portanto, o que estamos a ver neste momento ainda é o efeito do choque da oferta e algum efeito da procura, embora agora já menos. 

O que é que a política de concorrência pode fazer? Muitas coisas. Embora a ferramenta principal no combate à inflação seja a política monetária levada a cabo pelos bancos centrais, que é a que consegue ter um efeito mais imediato sobre os preços ou sobre a inflação, é importante ter em conta que a política de concorrência consegue ter efeito sobre os preços a médio e longo prazo. Isto porque, e voltando às três vertentes que falámos: com a primeira, o combate às práticas anti-concorrenciais, se combatermos cartéis significa que estamos a combater práticas que fixam preços mais elevados, e se conseguirmos acabar com determinados cartéis os preços tornam-se livres e entram na dinâmica do mercado novamente, se o mercado for concorrencial há uma disciplina que faz com que algumas empresas tenham preços mais baixos ou uma qualidade de serviços melhor, etc. A segunda vertente, a análise de concentrações. No momento da análise de concentrações, a Autoridade de Concorrência evita que haja um nível concentração demasiado elevado em determinados setores. Assim, a médio e longo prazo, quando acontece um choque sobre os preços, como o atual, as empresas terão menos poder de mercado, ou seja, menos poder para aumentar preços sem perder clientes. Tendo menos poder de mercado, não repercutem tanto o aumento de preços nos consumidores, porque sentem os podem perder para os concorrentes. Para isso é preciso que o mercado não esteja demasiado concentrado, é preciso que haja vários players no mercado. Se houver um que aumenta demasiado os preços, haverá (em ambiente concorrencial) outros players que farão concorrência pelo preço ou pela qualidade e, portanto, impõem uma disciplina que fará com que os preços não aumentem tanto para o consumidor. Por fim, a terceira dimensão, que é de longo prazo, é fazer com que não haja barreiras desnecessárias à entrada e à expansão num determinado mercado. Se houver poucas barreiras, haverá mais empresas a entrar e a sair do mercado e a propor preços variados, maior ou menor qualidade, maior ou menor inovação, mas acima de tudo haverá variedade e isso é importante para as famílias poderem escolher.

Há setores com barreiras que se justificam, como o setor da saúde, ou o setor financeiro. Muitas delas existem para proteger o consumidor.

Considera que é possível este combate ser possível dada a existência de monopólios, a médio/longo prazo? 

É um trabalho que nunca acaba, o da Autoridade da Concorrência, mas eu acredito que sim, que através do trabalho da Autoridade, conseguimos sempre ter uma situação melhor do que anteriormente. Não se pode leniente na análise de concentrações porque a médio e longo prazo isso pode traduzir-se por demasiada concentração num setor com efeitos nefastos para o consumidor. O nosso trabalho é proteger o consumidor e o bem-estar dele.

Do mesmo modo, é preciso continuar a investigar práticas anti concorrenciais com determinação; elas não vão desaparecer, mas podem diminuir se a Autoridade conseguir ter um efeito dissuasor. 

Por fim, as barreiras: se deixarmos acumular barreiras que não são justificadas e que protegem o setor mais do que protegem os consumidores, também a longo prazo, vamos ter uma situação com parca mobilidade para os consumidores e parca diferenciação de preços e qualidade dos bens e serviços.

Que importância teve a Autoridade da Concorrência durante a crise pandémica?

Em primeiro lugar, o objetivo foi não parar, foi continuar a fazer o seu trabalho, apesar da pandemia. Durante os meses em que os confinamentos eram obrigatórios a Autoridade fez uma óptima transição para o trabalho à distância. As equipas trabalharam bastante bem, em conjunto, apesar da distância física. Talvez tenha sido mais complicado para quem se juntou à Autoridade nesses meses: em particular alguns estagiários, que continuamos a receber. Alguns desses estagiários só conheceram a maior parte das pessoas da Autoridade através de um ecrã, tirando as poucas pessoas que os foram receber e entregar material de trabalho.

Outro aspeto importante foi não parar com as investigações. Isso levou a que detetássemos, por exemplo, casos de cartéis de crise: situações em que, perante uma crise, as empresas combinam entre si fazer um cartel para proteger as suas margens e o seu negócio. Estes cartéis também podem ser formados para maximizar o seu lucro durante a crise, de modo oportunístico. A Autoridade investigou situações relacionadas com a pandemia, nomeadamente preço dos testes Covid. E fê-lo passado pouquíssimo tempo após o início da pandemia. Esta investigação, por exemplo, deu lugar no final do ano passado a uma acusação de colusão relativa a vários laboratórios, de acordo com as conclusões preliminares, ainda sujeitas a resposta dos laboratórios.

De facto, a pandemia como a recente forte tendência inflacionista, sendo situações de crise, criam oportunidades para os cartéis. É preciso, nestas situações, as autoridades de concorrência estarem muito atentas.